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国家纳税人权益保护局向国会提交年度报告；重点关注税收改革、国税局资金和身份盗窃

IR-2013-3，9 年 2013 月 XNUMX 日

华盛顿——国家纳税人权益保护局妮娜·E·奥尔森今天释放了她 2012 年度国会报告, 识别需要税收改革作为税务管理的首要任务。辩护律师还表示担心国税局没有足够的资金来为纳税人提供服务和征收税款并指出这种长期资金不足对纳税人和公共财政造成的损害。她还发现，国税局在帮助受害者方面做得不够。与税务有关的身份盗窃和退货准备者欺诈.

税收改革

国家纳税人权益保护局的年度报告指出税法的复杂性纳税人面临的最严重问题，并建议国会采取重大措施简化税法。“现行税法使纳税人难以遵守税法，需要纳税人花费过多的时间来准备和提交纳税申报表，”奥尔森写道。“它模糊了理解，使许多纳税人不知道他们的税是如何计算的，他们缴纳的税率是多少；它通过让老练的纳税人减少他们的纳税义务来促进避税，并为犯罪分子提供实施税务欺诈的机会；它通过给人留下许多纳税人不遵守税法的印象，破坏了人们对系统的信任，从而降低了诚实纳税人遵守税法的动力。”

合规负担。 报告指出，税法给纳税人带来了“沉重的、甚至是不合理的负担”。自 2001 年以来，国会对税法做出了近 5,000 次修改，平均每天修改一次以上，税法中的字数似乎已达到近 XNUMX 万字。

纳税人权益服务处 (TAS) 对 IRS 数据的分析显示，个人和企业每年花费约 6.1 亿小时来遵守纳税申报要求。报告称：“如果纳税合规是一个行业，它将是美国最大的行业之一。‘税务行业’需要消耗 6.1 亿小时，相当于 XNUMX 多万名全职工人。”

个人纳税人发现报税准备工作非常繁重，很少有人会自己做。近 60% 的纳税人雇佣付费报税员，另有 30% 的纳税人依靠商业软件，而主流软件包的价格为 50 美元或更高。换句话说，纳税人必须花钱才能算出他们欠了多少钱。

“税收支出”的规模。 为了减轻纳税人的负担，增强公众对税收制度完整性的信心，该报告敦促国会大大简化税法。一般来说，这意味着国会应该重新评估现有收入排除、豁免、扣除和抵免（通常称为“税收支出”）的必要性。联合税收委员会预计，2013 财年的税收支出将达到约 1.09 万亿美元，而个人所得税收入预计将达到约 1.36 万亿美元。从这些数字的角度来看，如果国会取消所有税收支出，直接计算表明，它可以将个人所得税税率降低 44 percent 并且仍能产生与现行规则相同数额的收入。

税收政策决策和收入决策应该分开制定，然后再结合起来。 报告建议国会以类似于零基预算的方式进行税收改革。最初的假设是取消所有税收支出。只有当有令人信服的理由证明税收减免的好处大于它带来的复杂性负担时，才会保留税收减免。奥尔森在发布报告时说：“在进行这种分析时，我们应该研究税法中的每一项规定，并提出以下问题：‘这种政府激励措施合理吗？’；‘如果合理，是通过税法还是直接支出计划来管理更好？’；‘无论意图多么良好，它是否达到了预期目的？’；‘如果是，是否可以在不给纳税人或国税局带来不合理负担的情况下实施？’。与此同时，国会可以单独考虑希望增加多少收入，然后通过相应地设定税率，将我们优化设计的税收制度与我们的收入需求结合起来。”

建议。 该报告建议国会议员采取若干措施，包括：

通过与选民举行会议讨论现有税法的复杂性以及税制改革所需的税率和减税之间的权衡，为税制改革奠定基础。
采用“零基预算”方法进行全面税收改革，首先假设所有税收优惠都将被取消，然后，只有当成员们得出结论，总体而言，通过税法提供某项优惠的公共政策利益大于其给纳税人带来的复杂性时，才重新增加一项优惠。

国税局资金

这款国税局预算在过去两个财政年度中，国税局的预算每年都在减少，而且未来几年似乎还会进一步削减。奥尔森表示，尽管这些削减反映了联邦可自由支配支出的全面削减，但对国税局的资金不足是没有意义的。“国税局与其他可自由支配项目有着本质区别，因为它是 事实上的 联邦政府应收账款部门。拨给国税局的每一美元都会产生远超一美元的额外收入。因此，具有讽刺意味且适得其反的是，对赤字的担忧导致国税局预算削减，而这些削减却使赤字更大。”

奥尔森补充道：“显而易见的事实是，国税局的使命胜过所有其他机构的使命，因为没有有效的税收征收者，就无法为其他机构提供资金。”

国税局的资助决策没有考虑到“投资回报”。 在 11.8 亿美元的预算下，美国国税局在 2.52 财年的收入为 2012 万亿美元。这意味着平均投资回报率 (ROI) 约为 214:1。然而，拨款程序将美国国税局视为任何其他可自由支配的支出计划，没有明确承认为美国国税局拨款的每一美元都会产生远远超过一美元的额外收入。去年，美国国税局局长在致国会的一封信中估计，拟议的美国国税局预算削减将导致税收收入下降七倍。

“没有哪家企业会拒绝资助一个平均每花费 7 美元就能带来 XNUMX 美元收益的部门。股东们会反抗并提起诉讼，或者至少罢免管理层或董事会，”奥尔森在报告前言中写道。“然而，这正是我们在国税局预算中所做的。”

缺乏资金妨碍纳税人服务。 报告称，资金短缺也是国税局无法满足纳税人需求的原因。自2004财年纳税人服务水平达到顶峰以来，国税局处理电话和信件的效率一直在下降。2004财年，国税局接听了87%的寻求电话助理的电话，平均等待时间刚好超过2分半钟。2012财年，国税局接听的电话比例仅为68%，接通电话的人平均要等待近17分钟。2012财年，国税局收到了10多万封关于拟议税收调整的信件，年底，其库存的所有纳税人信件中有48%没有在规定时间内处理，这一比例比12财年的2004%大幅上升。

“国会已颁布法律，要求 140 亿多人提交所得税申报表，”奥尔森说。“当纳税人试图遵守要求他们上交很大一部分收入以支付国家账单的法律时，他们有权期望政府在接听电话和回复信件方面做得更好。”

资金不足损害了纳税人的权利并增加了纳税人的负担。 报告指出，资金短缺给纳税人带来诸多问题。“最明显的是，国税局越来越多地使用自动化执法程序，”奥尔森说。“为了节省资源，国税局已基本实现了函件审计和留置权和征税的自动化。它通常会在不先与纳税人交谈以让他们有机会证实其纳税申报情况的情况下进行税务评估，并且在进行留置权和征税之前，先进行交谈以查明税收拖欠是否是由于经济困难造成的，这表明应该考虑分期付款协议或和解协议。”报告指出，国税局在向纳税人（尤其是小企业）宣传和教育以及执法方面的资源有限，这也是其无法弥补年度税收缺口的原因之一。据最新估计，400 年的税收缺口接近 2006 亿美元。报告指出，不遵守规定侵犯了遵守规定的纳税人的权利，他们间接缴纳了更多的税款来弥补缺口。根据人口普查局的数据，3,300 年，普通家庭实际上多缴纳了 2006 美元的税款，以补贴其他家庭的不遵守规定。

建议。 该报告建议国会：

考虑修改预算规则，使国税局免受其他适用的支出上限的影响，并获得旨在最大程度地提高税收遵从性（特别是自愿遵从性）的资金水平，同时充分考虑保护纳税人的权利并尽量减少纳税人的负担。
在分配国税局资源时请记住，税收遵从需要在高质量的纳税人服务和有效的税法执法之间取得适当的平衡，并且应以允许国税局维持这种平衡的方式提供资金。

税务相关身份盗窃

的数量与税务有关的身份盗窃近年来，身份盗窃事件大幅增加。在塔斯马尼亚州，身份盗窃案件数量从 650 财年到 2008 财年增加了 2012% 以上。截至 2012 财年末，国税局全部门共处理了近 650,000 万起身份盗窃案件。问题变得更加严重，因为有组织的犯罪分子已经找到了窃取纳税人社会安全号码 (SSN) 的方法，使用这些纳税人的姓名和 SSN 报税，并获得欺诈性的退税。然后，当真正的纳税人提交退税申请时，该退税被拒绝。这对受害者的影响是巨大的。超过 75% 的纳税人提交退税申请，平均退税约为 3,000 美元，而且直到国税局彻底解决案件后才会支付。

国税局承诺。 2008 年，国税局局长在参议院财政委员会听证会上就身份盗窃问题作证。他表示：“作为国税局局长，我的总体目标是，当纳税人（身份盗窃受害者）联系我们提出问题或担忧时，我们会制定一个无缝流程，迅速解决问题。”同年晚些时候，国税局成立了“身份保护专门部门”（简称“IPSU”），旨在为身份盗窃受害者提供集中援助。国家纳税人权益保护局支持集中和迅速为受害者提供援助的承诺。

国税局表现。 报告称，近年来，国税局成立了多个特别工作组和其他小组，试图改善身份盗窃处理程序，但受害者仍然面临着五年前同样的“程序错综复杂、解决时间冗长”的问题。国税局指示其员工告知身份盗窃受害者，解决他们的案件需要 180 天（半年）。复杂的案件必然需要更长的时间。因此，国税局的程序变化并没有提供更快的救济。

报告还称，国税局已决定改变方针，将受害者援助分散化。国税局最近成立了专门的部门。 21 个独立功能处理身份盗窃案件，显然他们认为大多数身份盗窃案件只涉及一个问题，因此相关专门部门可以最有效地处理。报告对这种从集中式方法倒退的做法表示担忧。

需要一站式购物。 55,000 财年，TAS 本身处理了近 2012 起身份盗窃案件，其中大部分涉及多个问题，需要多个部门采取行动。报告表示担心，设立 21 个专门部门将削弱 IPSU 的集中作用，要求纳税人与多个部门对话，增加解决案件所需的时间，并增加某些问题可能无法得到解决的风险。

“纳税人需要‘一站式服务’——他们可以与一个单一的联系点合作解决案件中的所有问题——而国税局需要一名‘交通警察’来确保所有部门完成他们的行动，并确保部分案件不会被遗漏，”奥尔森说。“而让纳税人受害者等待六个月的时间是不可接受的。国税局必须采取更多措施，为身份盗窃受害者提供舒尔曼局长承诺的及时和无缝援助。”

解决的其他关键问题

联邦法律要求，税务顾问向国会提交的年度报告至少要找出纳税人遇到的 20 个“最严重问题”，并提出行政和立法建议以缓解这些问题。总体而言，今年的报告确定了 23 个问题，对之前发现的 10 个问题进行了更新，提出了数十项行政改革建议，提出了 XNUMX 项立法改革建议，并分析了联邦法院最常提起诉讼的 XNUMX 个税务问题。

解决的“最严重的问题”如下：

美国国税局未能向报税欺诈的受害者提供退税。 当纳税人被报税员欺骗，而该报税员通过纸质支票收到欺诈性退税时，国税局将向纳税人发放替代退税。但是，当纳税人被报税员欺骗，而该报税员通过更改直接存款请求中的银行路由号码收到欺诈性退税时，国税局不会发放替代退税，即使国税局已收到法律建议，可以这样做。奥尔森表示，纳税人受害者有权获得退税，国税局没有法律依据扣留退税。
美国国税局对申请收养税收抵免的纳税人的审计率极高。 国会设立了收养税收抵免政策，帮助中低收入家庭承担收养费用，预计收养费用高达 40,000 万美元。然而，国税局部分利用收入为基础的规则，在 69 年报税季选择了 2012% 的申请抵免的纳税申报单进行审计，而整体申报单中只有 10% 被审计。这些审计给受影响的纳税人带来了沉重的负担，原因有几个，最主要的是因为中位数退税申请占纳税人当年调整后总收入的近四分之一，而审计平均需要四个多月。尽管负担沉重，但回报相对较小。国税局仅拒绝了 2010 纳税年度约 1.5% 的申请金额，截至 2011 月中旬仅拒绝了 XNUMX 纳税年度约 XNUMX% 的申请金额。报告称，过分关注申请收养抵免的申报单给许多纳税人带来了负担，可能会抵消国会鼓励收养的意图。
美国国税局的离岸自愿披露计划未能充分区分“不良行为者”和“良性行为者”。 近年来，美国国税局一直致力于加强对外国银行和金融账户 (FBAR) 报告要求的执行，并推出了一系列自愿披露计划，旨在与未能提交所需 FBAR 表格的纳税人达成和解。然而，报告称，这些计划通常采用“一刀切”的做法，要求支付高额罚款，并且不区分“不良行为者”和“良性行为者”。报告称，通过通常要求自愿披露的纳税人“退出”披露计划并接受全面审计以避免严厉的处罚，该计划给那些有合理理由不提交 FBAR 表格或无意中未提交表格的纳税人带来了过度负担和恐惧。

影响小企业自愿纳税遵从因素的研究。 报告第 2 卷包含六项研究，包括 TAS 委托进行的一项针对独资经营者的调查的初步结果，该调查旨在更好地了解可能影响所得税申报合规性的因素。Advocate 办公室开展这项研究是因为 IRS 估计，只有 43% 的独资经营者收入在纳税申报单上申报，这是税收缺口的最大部分（即应缴但未及时和自愿缴纳的税款）。因此，更全面地了解这类纳税人的态度可以帮助 IRS 提高纳税合规性。Advocate 办公室根据 IRS 对纳税申报单可能的合规水平的计算机评分，选择了合规性最高和合规性最低的申报单样本，并委托对这些纳税人中的某些群体进行匿名调查，以确定态度和其他差异。初步发现包括：

高合规组的受访者对政府和国税局表示更加信任。
来自合规性较低社区的受访者对税收制度及其公平性表示怀疑。
合规性较高的受访者更有可能使用退税准备人员。
合规性较低的纳税人对报税员的信任度较低，也不太可能使用他们或听从他们的建议。
纳税遵从程度低的纳税人往往聚集在某些社区。

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请访问 www.taxpayeradvocate.irs.gov/2012AnnualReport 有关该报告的更多信息，包括执行摘要、可下载的最严重问题信息图表以及国家纳税人权益保护局讨论关键问题的视频。