11 年 2024 月 2025 日，财政部发布了 XNUMX 财年 绿皮书 收入提案，其中包括一项提案，基本上取消了几乎所有剩余的获得罚款书面监管批准的要求。财政部建议国会基本上废除罚款批准条款，以防止国税局将来犯错，而不管对纳税人的影响如何，而不是专注于培训国税局员工和执行国会制定的保护纳税人权利的法律。最值得注意的是，该提案取消了根据《国内税收法》第 6662 条对少缴税款的罚款、《国内税收法》第 6662A 条对可报告交易的少报的罚款以及《国内税收法》第 6663 条对欺诈罚款的书面批准要求。虽然这些罚款条款似乎只占国税局施加的罚款的一小部分，但值得注意的是，根据《国内税收法》第 98(b) 条，大约 6751% 的罚款已经免于此类监管批准要求。该提案将取消几乎所有剩余 XNUMX% 的罚款的要求。我宁愿看到法律得到妥善运用，保护纳税人的权利，而不是仅仅因为国税局在其员工不遵守法律时需要给予处罚就将其废除。国税局应该遵循并始终如一地将《国内税收法典》应用于所有纳税人和国税局。
根据提案的条款，只有非常有限的处罚仍需遵守该要求，而对于这些有限的处罚，该提案在两个重要方面大大放宽了规则。首先，该提案采用了对国税局最有利的监管者可以提供书面批准的时间。根据该提案，监管者可以在国税局发布法定欠税通知之前批准处罚，如果纳税人向法院提出申请，如果在这样做之前有监管者批准，国税局可以在法庭诉讼中提出处罚。对于任何在评估前不受税务法院审查的处罚，该提案规定，监管者批准可以在评估前的任何时间进行。因此，该提案建立了尽可能宽的窗口，并允许在最晚的时间进行批准，这让我不禁要问，这如何保护纳税人。其次，该提案扩大了可以批准处罚的监管者的定义。具体来说，为了提供清晰度，该提案允许 任何主管 批准人是直接上级或更高级别的官员。因此，绿皮书提案几乎取消了为保护纳税人而制定的书面监管批准要求。虽然它为这个问题提供了相对确定性，但它却严重削弱了《国内税收法》第 6751 条规定的纳税人保护。它也与一系列利益相关者和评论员表达的观点直接对立。
背景
《国内税收法》第 6751(b)(1) 款规定“除非对此类评估的初步裁定得到作出此类裁定个人的直属上司或部长指定的更高级别官员的亲自（书面）批准，否则不得根据本法评估任何罚款。”“对此类评估的初步裁定”这一措辞不清楚。“裁定”是基于国税局对纳税人责任的调查以及对罚款法规的应用而做出的。“评估”仅仅是将决定记录在国税局账簿上。因此，不可能“裁定”一项“评估”。因此，该法规对于必须获得监管批准的时点含糊其辞。这种法规的模糊性导致法院做出相互矛盾的裁定，使纳税人不确定国税局应如何对待他们，并导致了对所有人都不利的不必要的诉讼。
《国内税收法》第 6751(b)(2) 条规定了两类例外情况，不受此项监管批准要求的限制：（i）因未能提交纳税申报表或缴纳应缴税款而产生的附加税（《国内税收法》第 6651 条）、因未能缴纳足够的预估税而产生的附加税（《国内税收法》第 6654 和 6655 条），以及因多报或不允许某些供款扣除而产生的罚款（《国内税收法》第 6662(b)(9) 和 (10) 条）；以及（ii）任何其他“通过电子方式自动计算”的罚款。一般而言，如果罚款是由国税局计算机程序在没有人工参与的情况下提出的，则该罚款被视为通过电子方式自动计算。 参见，例如， 沃尔奎斯特诉 Comm'r，152 TC 61 (2019).
2020 年 XNUMX 月，美国国税局发布 临时指导 指示员工在发送书面通知之前获得主管批准，以便为纳税人提供签署协议或同意评估或提出罚款的机会。但是，临时指导规定，如果员工不向纳税人提供签署协议或同意评估或提出罚款的机会，员工可以在获得此类批准之前与纳税人分享反映拟议调整的书面通信。
2023 年，为了明确监管批准的时间，财政部发布了 根据《国内税收法》第 6751 条提出的法规。拟议法规中包含与 2025 财年绿皮书提案一致的语言，涉及获得监管部门批准所需的时间。许多利益相关者提交了 注释 对拟议法规的质疑，引发了人们对财政部试图提供澄清的担忧。
2024 年紫皮书立法建议
在我的 2024 年紫皮书中，我加入了 立法建议 加强监管批准要求。我建议国会修改《国内税收法》第 6751(b)(1) 款，明确规定需要监管批准 before 拟议的处罚以书面形式通知纳税人。在流程中尽早要求监管部门批准将确保其有意义，而不是在纳税人质疑拟议处罚的情况下作为讨价还价的筹码或事后橡皮图章。
2024 年紫皮书还包括 立法建议 修订《国内税收法》第 6751(b)(2)(B) 条，明确“通过电子方式自动计算的其他罚款”的例外情况不适用于《国内税收法》第 6662(b)(1) 条关于“疏忽或无视规则或法规”的罚款。要确定纳税人是否已尽合理努力遵守法律，需要分析纳税人的心理状态、纳税人为遵守法律所采取的行动以及纳税人采取这些行动的动机。计算机无法执行这种分析。逻辑不允许这样的解释。
哪些处罚需要经书面监管批准？
根据表 26 IRS 2022 数据手册，美国国税局在 33.5 财年对个人、遗产和信托处以 2022 万美元的与所得税负债相关的罚款。实际上，美国国税局处以的大多数罚款都通过《国内税收法》第 6751(b)(1) 条中的一项例外情况而免于监管批准要求。具体而言，该条款将以下税收和罚款的增加排除在外：
- 《国内税收法》第 6651 条，未能提交纳税申报表或缴纳税款；
- 《国内税收法》第 6654 条，个人未能缴纳预估税；
- 《国内税收法》第 6655 条，公司未能缴纳预估税；
- 《国内税收法》第 6662(b)(9) 或 (10) 条规定，对与合格保护捐款相关的少付款项或与高于标准的慈善捐款相关的不允许处以与准确性相关的罚款；以及
- 任何其他通过电子方式自动计算的罚款。
豁免处罚约占 98 财年对个人、遗产和信托处以的罚款总数的 2022%，包括以下处罚：未支付（16.2 万）、未支付预估税（12.2 万）、未申报（3.4 万）和空头支票（1.1 万）。如果约 98% 的处罚已免于监管批准要求，那么剩下的 26% 包括哪些处罚？根据 2022 年数据手册表 XNUMX，剩下的 XNUMX% 包括以下内容：
- 与准确性相关的罚款：647,348（主要包括《国内税收法》第 6662 条和第 6662A 条规定的罚款，但也包括《国内税收法》第 6653 条规定的印花税少缴）；
- 欺诈罚款：1,162；
- 其他处罚：44,289（包括与联邦税存款、未提供税务识别号以及未报告小费收入有关的处罚）。
在其余 6662% 的受书面监管批准要求约束的处罚中，财政部绿皮书提案将取消根据《国内税收法》第 6662 条对少付款的处罚、根据《国内税收法》第 6663A 条对可报告交易少报的处罚以及根据《国内税收法》第 0.13 条对欺诈的处罚。这似乎只剩下“其他”类别，占对个人、遗产和信托处以的罚款的约 6751%。根据这一分析，财政部绿皮书提案似乎取消了几乎所有适用的其余处罚的书面监管批准要求。如果这些“其他处罚”是受《国内税收法》第 1(b)(XNUMX) 条影响的唯一剩余处罚，那么目前的法定保护将几乎消失。
绿皮书提案削弱纳税人保护
正如我在我的 紫皮书立法建议，书面监管批准是重要的纳税人保护措施。财政部绿皮书提案将剥夺《国内税收法》第 6751(b) 条中由《3306 年国内税收服务重组和改革法案》第 1998 条增加的重要法定保障。相关的 1998 年参议院财政委员会报告， 美国报告编号 105-174规定，“委员会认为，只有在适当的情况下才应施加处罚，而不应将其作为讨价还价的筹码。” 为了实现这一点，报告规定，该法规“要求获得国税局管理层的具体批准，才能评估所有非计算机生成的处罚，除非有例外。”
TAS 鼓励 IRS 和国会明确何时应获得监管批准。但是，我们关于划定界限的建议与财政部的做法不同。《绿皮书》和拟议法规成功地提供了明确性，但它们这样做的方式损害了纳税人，而不是保护他们的权利。财政部提议的做法是有问题的，因为在没有监督的情况下向纳税人提出潜在处罚的能力可能会导致不恰当的处罚主张。正如立法历史所指出的那样，国会担心 IRS 审查员威胁在没有正当理由且审查员无意施加处罚的情况下施加处罚。在这种情况下，审查员会提出将处罚作为讨价还价的筹码，作为案件解决过程的一部分进行谈判。一些纳税人，尤其是没有代表的纳税人，一旦首次将巨额处罚作为拟议调整摆上台面，可能会感到有压力要解决他们的案件。国税局对此的回应是，以这种方式使用处罚是未经授权的，并强烈反对。然而，《绿皮书》和拟议法规中延续的结构并不能保护纳税人免受潜在的滥用。流程早期的书面监管批准有助于确保处罚得到适当使用。
国税局回溯主管书面批准的问题
最近，国税局员工未经监管部门批准擅自离职的情况曝光。其中一个案例尤其受到媒体的广泛报道。 LakePoint Land II, LLC 诉专员，税务法院部分批准了纳税人根据《国内税收法》第 6673(a)(2)(B) 条对美国国税局实施制裁的动议，并认为“[美国国税局] 律师的客观行为 [已达到] 恶意的程度”，因为未能向法院通知有关过期文件的情况，也未及时更正错误。该文件涉及一项处罚，根据《国内税收法》第 6751(b) 条，该处罚需要及时获得监管部门的书面批准。据我们了解，美国国税局在其他立案案件中也承认了处罚，他们认为美国国税局没有满足《国内税收法》第 6751(b) 条的要求。
对国税局未能遵守重要纳税人保护措施的适当回应不应该是取消这些保护措施。相反，国税局应该采取适当措施，承认错误，纠正错误，并培训员工遵守法律。这些措施应包括提供关于获取、核实和使用书面监管批准的适当程序的强制性培训，继续审查国税局和首席法律顾问处理处罚批准文件的程序，审查未决案件并撤回任何缺乏适当和及时的监管批准的拟议处罚，公开此类审查过程的结果，以及解决发现的任何问题。
总结
财政部绿皮书提案试图澄清一个充满模糊性的程序要求。然而，为了实现这一目标，它将基本上取消几乎所有适用的剩余处罚的书面监管批准要求。它还将允许国税局几乎随时主张剩余的处罚，并允许任何主管签字。财政部提案虽然没有明确说明，但旨在几乎取消该要求。虽然我同意该法规应该为监管批准的时间提供更多限制，但国会在提供这种清晰度时应该继续保护纳税人的权利，而不是废除该条款。
处罚的监督审查是一项重要的纳税人保护措施，我继续主张在以书面形式向纳税人传达适用处罚之前进行监督审查。我还认为，所有过失处罚都应推定接受监督审查。我建议国会拒绝大幅取消监督批准要求的提议，并敦促国税局重新审查其政策，以符合国会颁布该要求的意图，并保护纳税人免受实际或感知到的滥用。