国税局用户费用有何问题？

美国国税局一直在提高用户费用以资助其运营。它最近增加或提议增加各种费用，包括 分期付款协议（IA）, 和解协议 (OIC), 预先备案协议 (PFA), 私人信函裁定 (PLR)及 特殊入学考试（SEE）我对我的 2015 及 2017 向国会提交年度报告。

9 年 2018 月 2018 日，国会颁布了《XNUMX 年两党预算法案》 （PL 115-123），该法案解决了人们对 IRS 最大的费用收入来源——IA 费用增加的担忧。该法律禁止 IRS 在没有立法的情况下再次提高 IA 费用。它还要求 IRS 免除或退还收入低于联邦贫困线 250% 的纳税人的费用，这些纳税人授权 IRS 直接从银行账户扣除 IA 付款 (DDIA) 或无法设置 DDIA（例如，因为他们没有银行账户）。这项立法表明国会与我有同样的担忧。这篇博客总结了这些担忧。

收取使用费的一个理由是，这样可以防止每个人都为只惠及少数人（例如特殊利益群体）的非必要服务付费。然而，国税局提供的基本服务是人人都能享受的。此外，政府是国税局服务的主要受益者。他们帮助人们纳税。如果国税局的使用费阻止人们纳税，那么其他人最终都会支付更多。因此，国税局的使用费可能会使公共财政损失更多（税收损失和执法成本增加），超过其带来的收入。

此外，国会最近将 纳税人权利法案（TBOR）向纳税人收取费用以行使他们的权利会形成一种付费参与制度，从而阻碍人们行使这些权利。当费用侵蚀纳税人的权利时，它们可能会降低对政府的信任和对税收制度合法性的信心，从而通过减少整体自愿遵守来减少政府征收的收入。换句话说，国税局的服务使我们所有人都受益。一些（例如， 经济学家, 参议院报告第 2120 号和一个 政府问责局 报告）建议，应该免费或以低于全价的价格提供有利于公众的服务（即具有“正外部性的服务”）。

国税局服务惠及公众和公共财政

当纳税人请求 PFA 时，美国国税局可能会同意在提交纳税申报表之前检查并解决问题。 根据美国国税局，PFA 考试（对 IRS 和纳税人来说）比申报后考试更好，因为：（1）在提交纳税申报表之前更容易找到记录和人员；（2）PFA 促进了合作关系；（3）PFA 更快；（4）PFA 使任何申报后考试更快；（5）PFA 通过解决重大问题改善资源配置；（6）PFA 负担更轻、成本更低。同样，PLR 允许 IRS 通过告知纳税人税法如何适用于他们（进一步保障纳税人的知情权和客户服务权）来防止不合规行为。更重要的是，PLR 有助于教育公众了解 IRS 专家在类似案件中将如何应用法律，即使其他纳税人不能依赖他们。

IA 和 OIC 也使政府受益。 IRS 的目标 OIC 计划的目的是以最低的成本和尽可能快的时间收集合理可收集的资金。作为 协议，纳税人必须至少保持合规五年。此外，OIC 使 IRS 能够避免浪费资源，因为 IRS 会尝试在未来向那些没有能力支付税款却又遭遇经济困难的纳税人收取更多税款（从而也帮助 IRS 避免侵犯纳税人的权利）。

同样，IA 允许拖欠税款的纳税人分期付款，从而免除 IRS 强制征收的费用。因此，IA 和 OIC 使所有纳税人受益。任何对申请人的优惠都旨在鼓励无法全额支付税款的纳税人申请 IA 或 OIC，以便政府受益（例如，以最低的政府成本征收合理的征收潜力，并确保至少五年的自愿遵守）。因此，IRS 收取 OIC 和 IA 的费用成本高昂，这样做可能会损害 IRS 的使命。

此外，每一项服务还进一步促进了纳税人的权利，例如隐私权（包括期望执法“不会超过必要程度”的权利）、优质服务权、知情权、最终决定权以及公平公正税收制度的权利（包括期望“税收制度考虑可能影响其支付能力的事实和情况”的权利）。因此，向他们收费会侵蚀纳税人的权利。

尽管低收入豁免很有帮助，但无法解决 IRS 服务使用不足的问题

美国国税局有时会免除低收入纳税人的费用上涨，这样做是个好主意，但这些豁免并不能解决美国国税局用户费用的问题。行为科学 研究表明 即使是小额费用也会显著减少那些负担得起的人的接受程度，或许是因为接受决策变得更加复杂。事实上，财政部监察长 (存档，但在 ABA 税务部门提交的详细文件) 发现，当国会首次要求纳税人支付 OIC 申请的首付款（在这种情况下相当于一笔费用）时，各收入水平的申请人的申请数量均有所下降。也许出于这个原因， 财政部建议废除 该要求将增加收入。

此外，税收道德和类似的非货币因素也会推动合规行为。免费服务可以产生善意、信任和对 IRS 的合作态度，该机构研究（这里。, 这里。及 这里。等）表明与自愿遵守相关。其他研究（这里。, 这里。及 这里。) 表明收费可能会削弱非货币合作动机（例如税收士气）。因此，帮助人们遵守（免费）可能强化了税收遵守是公民和道德义务的观点，而收取协助费用可能强化了遵守只是一种货币交易的观点，只有在具有经济意义的情况下，这种做法才是“明智的”。

尽管费用会破坏税收合规性，但美国国税局却因利益冲突而试图提高费用

美国国税局引用了 1952 年独立办公室拨款法案 (IOAA), 管理和预算办公室 (OMB) 通函 A-25以及预算限制是最近 IA 及 伊斯兰会议组织 费用上涨。

但是，IOAA 并不要求 IRS 提高收费标准。IOAA 通常要求联邦机构考虑为任何“机构提供的服务或有价之物”设立用户费，并考虑对那些向可识别的接受者提供“特殊利益”的服务或有价之物收取“全额费用”，除非 OMB 给予豁免。 圆形 A-25 规定，即使“当公众因机构向可识别的接受者提供特殊福利而获得福利时（即，公众福利并非独立于特殊福利，而只是附带于特殊福利），机构也无需向公众分配任何成本。”然而，各种法院判决（如 国家有线电视协会, 联邦电力委员会诉新英格兰电力公司及 斯蒂尔) 认为，IOAA 不会要求甚至授权机构对主要惠及公众的服务 (例如，监管某个行业的成本) 收取费用，仅仅因为我们可以识别从中受益的具体人群。因此，需要收费的服务是有限制的，但其确切范围尚不清楚。其他各种法律 (例如，29 USC 1202a 和 IRC §§ 6103(P)、7528、6104、6108 和 6110(k)) 也赋予 IRS 广泛的自由裁量权，可以对某些项目设定“合理”费用，而无需提前通知或考虑公众意见。换句话说，没有法律要求 IRS 提高费用。

更有可能的是，预算限制一直在迫使 IRS 提高用户费用。IRS 有动机通过解释法律来突破界限，允许或要求其提高费用并征收新费用。与其他联邦机构不同，它有权保留和支出用户费用收入。IRS 通常不必使用其费用收入来资助产生费用的服务。它在如何使用用户费用方面甚至比如何使用拨款更灵活。虽然 IRS 将其用户费用支出计​​划提交给财政部和 OMB 审批，但它不需要国会批准。

美国国税局对用户费用规则的解释损害了纳税人的权利，并导致任意和不明智的费用上涨

2016 年，美国国税局提高了纳税人签订 IA 的费用，并讨论了其对 IOAA 的解释。在回应有关政府如何从 IA 中获益的评论时， 国税局回应 “收取未缴税款给财政带来的收益并不是政府的额外收益，因为在没有分期付款协议的情况下，国税局会通过其他方式收取这些税款。”国税局没有提供任何数据来支持这一说法，也没有考虑通过其他方式收取这些税款的成本。它也没有解决否则可能发生的纳税人权利侵犯问题。它解释说，“没有要求该机构权衡这一公共利益与可识别收款人的具体利益。”

美国国税局的分析表明，如果它能够识别出某个人似乎获得了“特殊利益”，那么它就认为有必要征收使用费（或向管理和预算办公室申请豁免），即使这项费用会使政府的税收收入或执法成本超过其产生的收入，即使这会违反《纳税人权利法案》（TBOR）。

回应一条评论，指出 根据法律规定，国税局 签订某些“有保障的”保险单（一项通过确保执法“不超过必要程度”来支持纳税人隐私权的法律），国税局解释说，“即使机构必须发放此类福利，也可以收取费用。”换句话说，国税局认为，它被允许（或甚至被要求）对获取或应用纳税人基本权利收取费用。

美国国税局拒绝公开考虑拟议的费用增加是否会减少收入、增加成本或削弱纳税人权利保护

在 2015 年度国会报告，美国纳税人权益保护局建议国税局避免收取增加执法成本、减少自愿遵守、侵蚀纳税人权利或以其他方式给实现国税局使命带来困难的费用。 国税局同意考虑这些因素 在其两年一次的审查中。然而，这一变化仅适用于某些新的用户费用，目前尚不清楚国税局将如何在实践中量化和评估这些考虑因素。此外，国税局尚未同意将此类分析纳入其拟议规则制定的公告中，或以其他方式接受公众监督，而且它也没有这样做。

相反，国税局只关注如何重新部署用户费用收入来资助其他国税局活动。例如，当国税局收到建议，要求其考虑拟议的 SEE 费用增加是否符合公众利益时， 国税局的回应 重点是如何将收费收入重新部署到“符合公众利益的其他活动”。同样，2016 年，当美国国税局提议 提高 IA 费用 及 伊斯兰合作组织，其唯一理由是 IRS 资源“受限”。同样，在 2015 财年两年期审查中，IRS 提议使用其自由裁量权将几项费用设定在其成本之上：(1) 因为提供服务的成本“可能有很大差异”，(2) 避免“一年提高费用，下一年降低”，或 (3) “减少服务请求的数量和频率”——这些服务促进自愿遵守。

有必要立法阻止国税局利用不合理的费用增加来补充其拨款

在向国会提交的 2017 年全国纳税人权益保护年度报告中，我建议立法（纳税人权益服务 — 2017 年国会年度报告 及 2017 年国会年度报告：紫皮书)，这将阻止国税局在未事先征求并考虑公众意见的情况下提高任何与税收相关的服务费用，公众意见涉及该服务是否 (1) 增加政府收入、(2) 减少政府开支，如执法成本，或 (3) 侵蚀纳税人的权利，如隐私权（包括期望执法“不超过必要的侵扰性”的权利）和公平公正的税收制度的权利（包括期望“税收制度考虑可能影响他们……支付能力的事实和情况”的权利）。

除非 IRS 能够合理地得出结论，认为拟议的费用增加不会在这些领域造成问题，否则它无权增加费用。这种分析可能有助于防止 IRS 仅仅为了改善自己的财务状况而增加费用。国会已确定不再有理由增加 IA 费用，但 IRS 应该在增加其他费用之前进行这种成本效益分析。