本博客重点介绍了美国国税局首席法律顾问办公室 (OCC) 的透明度问题，我曾在 2018 年国会年度报告 (ARC)我还讨论了透明度问题 2006 （第 10 页）， 2007 （第 124 页）， 2010及 2011 （第 380 页）年度报告和财政年度目标报告中 2008 （第 xxi 页）和 2018.

OCC 最近的透明度问题很大一部分在于，它允许其律师通过电子邮件而不是备忘录的形式发布建议，从而避免向 IRS 项目经理披露建议（称为项目经理技术建议或 PMTA）。虽然我不知道 OCC 何时创造了这个漏洞，但近年来 PMTA 披露的数量一直在下降（如下所示）。使问题更加严重的是，OCC 尚未发布任何书面指导来描述必须作为 PMTA 披露的内容，而且 OCC 的大多数律师在过去几年中都没有接受过有关该主题的培训。此外，OCC 没有系统来监控是否及时识别、处理所有 PMTA 并披露。

我在年度报告中讨论了这些问题，因为 OCC 的透明度对纳税人来说很重要。通过各种法律，例如《信息自由法》（FOIA）（5 USC§552)、《国内税收法》第 6110 条以及 纳税人权利法案（TBOR），国会已授予纳税人 知情权。这是 TBOR 中列出的第一个权利，理由很充分。如果纳税人不了解这些规则以及 IRS 采用这些规则的原因，他们就无法确定是否应该行使其他权利（例如是， 质疑国税局立场并得到倾听的权利 或者 在独立论坛上对国税局决定提出上诉的权利)。有关 OCC 如何解释法律的信息还可以帮助纳税人避免采取可能招致处罚或陷入审计或诉讼的立场。

尽管如此，美国货币监理署并没有根据《信息自由法》自愿披露其 PMTA，而是在法庭上辩称，它们享有特权，尽管正如许多人所观察到的（例如, 这里, 这里, 这里及 这里），特权的政策依据对与政府律师的沟通的适用程度与对与私营部门律师的沟通的适用程度不同。根据 沉降 然而，美国国税局于 2007 年 1995 月与 Tax Analysts 达成协议，同意“根据美国哥伦比亚特区巡回上诉法院于 14 年 2002 月 XNUMX 日发表的意见，披露 XNUMX 年以后制定的 PMTA”。 税务分析师诉美国国税局，正如地方法院在 7 年 2007 月 XNUMX 日的判决中所述， 税务分析师诉美国国税局.

缺失和延迟披露引发担忧

我第一次对 OCC 执行和解协议感到担忧，是因为该公司没有及时披露其在 2018 年发布的重要建议。例如，OCC 曾就 22 年 2017 月 XNUMX 日颁布的《减税与就业法案》（TCJA）向 IRS 发出法律“呼吁”。IRS 曾利用 OCC 的呼吁起草表格、常见问题解答和其他指南，但这些建议并未向公众披露，尽管公众可能会对这些呼吁背后的法律理由感兴趣。这些呼吁至今仍未披露。

另一个例子是，美国货币监理署建议工资和投资部（W&I），它可以使用数学错误权限（MEA）在国税局处理完退税后很长时间内不允许税收抵免（即（后期处理）并发放退款，如另一篇 新闻 和 2018弧. 尽管 OCC 已经发布了 PMTA 2018-17 但该机构直到 10 年 2018 月 7 日才发布该建议——大约五个月后，并且是在我工作人员询问之后——此后很长一段时间，W&I 都已开始使用新的后处理 MEA 来调整退货。

另一个例子是，在 2018 年 965 月中旬之前的某个时候，美国货币监理署曾向大型企业和国际部门 (LB&I) 提供了有关《国内税收法》第 XNUMX 条下新颁布的“过渡税”的建议。LB&I 依据该建议发布了常见问题解答并拒绝了退款请求，如另一份报告中所述 新闻。尽管《国内税收法》第 965(h) 条规定纳税人可以在八年内不计利息地缴纳税款，但 OCC 表示，LB&I 没有法律权力将多付的税款退还给纳税人（即，支付金额超过第一期付款所需的金额，但少于整个过渡期所需的金额，即使八年内不必支付全部税款）。尽管 LB&I 依靠 OCC 的建议来保留超额付款，但该建议尚未披露。在 TAS 询问后，该建议被迟迟改写并披露为 PMTA 2018-16 （2年2018月XNUMX日）。

OCC 告诉我们，PMTA 2018-16 和 -17 之所以被公布，是因为 W&I 和 LB&I 分别“同意”披露这些文件，LB&I 也“要求”披露这些文件。目前尚不清楚 OCC 为何认为需要披露这些文件。 国税局许可发布 他们而不是 需要披露 根据和解协议和《信息自由法》

此外，OCC 延迟披露其建议可能会损害纳税人的利益。如果 OCC 的法律分析能早点向公众公布，利益相关者就会理解 OCC 对法律的解释，并尽早开始努力保护纳税人。如果 PMTA 在首次向 LB&I 发出时就被披露，一些纳税人本可以避免支付他们无法收回的款项（即，在 LB&I 的常见问题解答之前）。这些例子促使 TAS 进一步研究 IRS 如何与 Tax Analysts 一起实施和解。

OCC 披露的 PMTA 数量一直在减少

在 Tax Analysts 诉讼之后，OCC 发布了大量 PMTA 在 IRS.gov 上；然而，近年来其发布的帖子数量总体上有所减少，如下所示。

PMTA 发布在 IRS.gov 上
按日历年

[来源：截至 19 年 2019 月 XNUMX 日，TAS 对 IRS.gov 上发布的 PMTA 的分析。如果 PMTA 没有签发日期，TAS 会根据案件结案时间以及之前和之后发布的备忘录日期来估算年份。]

截至 19 年 2019 月 12 日，OCC 仅发布了 2018 份 68 年发布的 PMTA。虽然 PMTA 数量的下降可能是由于 IRS 预算的下降，但人们预计 OCC 会因 TCJA 向项目经理提供更多建议。1998 年税收立法颁布后，OCC 发布了 1997 份 PMTA，是 XNUMX 年发布的两倍多，而实际数量 下降 TCJA 之后。此外，12 年发布的 2018 项 PMTA 中，只有一项涉及 TCJA（即，PMTA 2018-16，如上所述）。

在 OCC 对 TAS 调查的正式回应中，它表示“首席法律顾问办公室提供的法律建议的职能不是告知纳税人或从业人员其如何解释法律……[并且]首席法律顾问办公室是否按照解释《信息自由法》的法院判决发布建议以及履行该职能的过程的问题不是纳税人对国税局存在的问题……”从这个角度来看，我们发现 OCC 的披露程序存在问题可能并不奇怪。本博客的其余部分总结了这些问题。

OCC 尚未向其律师提供书面指导，描述必须披露哪些 PMTA

自 207 年以来，OCC 已为大约 2015 名律师（占华盛顿特区受雇律师的不到 40%）提供了口头培训，内容涉及必须披露为 PMTA 的内容。因此，大多数律师最近没有接受过培训，有些律师可能根本没有接受过培训。此外，由于律师没有收到书面培训材料，并且《首席法律顾问指令手册》 (CCDM) 没有关于必须披露哪些建议为 PMTA 的具体指导，因此无法验证培训是否准确或一致。理论上，PMTA 的下降可能是由于培训不准确或不一致以及缺乏书面指导。然而，程序本身（如下所述）更可能是问题所在。

OCC 不会将电子邮件作为 PMTA 披露

在对 TAS 的正式回应中，OCC 将必须披露的内容描述为“ 备忘录 并符合巡回法院宣布的标准 税务分析师诉美国国税局，294 F.3d 71 (DC Cir. 2002)，并由地方法院于 税务分析师诉美国国税局, 483 F.Supp.2d 8 (DDC 2007)。”[着重强调] OCC 很快指出，它“不鼓励其律师以规避规则的方式提供法律建议”。然而，如果 OCC 的书面回复与其对 TAS 的正式回复一致，那么它就让其律师对什么一无所知 必须 披露，同时强调他们可以通过电子邮件而不是“备忘录形式”发布建议来避免披露。这种做法会暗中鼓励 OCC 律师规避规则。

OCC 没有系统来确保所有 PMTA 都能及时识别、处理为 PMTA 并进行披露

OCC 的回应还承认，它没有系统来确定签发 PMTA 的律师是否已将其提供给负责做出披露决定的部门（例如，OCC 律师被分配到程序与管理 (P&A))，并且没有关于 PMTA 必须以多快的速度发送到该功能并发布的指导方针。它指出 PMTA 通常按季度处理。因此，PMTA 可能会在 IRS 实施该建议很久之后发布——并且很久之后才能使纳税人及其代表受益（例如，避免可能招致处罚或陷入审计或诉讼的职位）。此外，由于缺乏任何及时性目标，很难确定（假设 OCC 的管理层进行任何监督）某个 PMTA 是否被扣留或其披露是否只是被延迟。

分手的想法

OCC 透明度方面的问题可能是由于其部分领导人在 2018 年认为“首席法律顾问办公室是否按照法院对 FOIA 的解释以及履行该职能的程序发布建议的问题不是问题……”我期待与 OCC 的新领导层合作，制定明确的书面指导，定义哪些建议构成必须披露的 PMTA，弥补通过电子邮件发送的建议的漏洞，培训 OCC 的所有律师了解新程序，并建立一个流程，确保及时识别和披露应作为 PMTA 披露的建议，而不考虑 IRS 是否希望披露该建议。OCC 可以轻松使用现有的相同内部系统向现场员工披露首席法律顾问的建议。任何不遵守这些步骤的行为都将违反纳税人的利益 知情权与 OCC 的正式回应相反，这种情况对于纳税人来说确实是一个非常严重的问题。