在最近的一次听证会上 监督筹款委员会的小组委员会，有人向我提出了一个看似简单的问题：纳税人可以依赖哪些类型的指导。不幸的是，答案一点也不简单。

一般来说，税收指导有三类：

1. 法规——根据《行政程序法》（APA），财政部（税收）法规需经过一段公众通知和评论期。因此，财政部法规对国税局和纳税人均具有约束力，除非纳税人能够说服法院宣布法规无效。财政部（税收）法规在《联邦公报》上公布。

2. 其他“官方”税务指南 – 美国国税局在《国内税收公报》（IRB）中发布各种形式的指南。这被称为“已发布的指南”，包括税收裁定、税收程序、通知和公告。在 IRB 中发布的文件通常不经过通知和评论流程。美国国税局通常需要遵循已发布的指南并根据该指南执行法律。但是，它仅代表美国国税局对法律的解释，因此纳税人可以在法庭上质疑该立场并试图说服法官他们自己对法律的解释是正确的。

3. 其他“未公布”的指导意见——美国国税局以许多其他形式提供指导意见。它发布纳税表格和说明以及出版物。它发布新闻稿。它在 IRS.gov 上发布常见问题 (FAQ) 和答案。这些形式的指导意见通常不经财政部审查，有时甚至不经过内部审查程序。因此，美国国税局的立场是纳税人不得依赖它们，并且美国国税局可能随时改变其立场。

许多常见问题解答都发布在 IRS.gov 上，因此不被视为“已发布的指南”。但是，有些常见问题解答已在 IRB 中发布，并且被认为对 IRS 具有约束力。例如，IRS 虚拟货币指南指示纳税人将虚拟货币视为财产，该指南仅以常见问题解答的形式发布。这些常见问题解答是作为 IRB 中发布的通知的一部分。因此，它们代表了 IRS 的官方立场，除非 IRS 在 IRB 中发布进一步的指南修改或撤销这些立场，否则 IRS 必须维持虚拟货币常见问题解答中的立场。

如果 IRB 没有发布常见问题解答，IRS 可能会随时改变其立场。事实上，IRS 最近提醒考官 常见问题解答“以及 IRS.gov 上发布的其他未在《国内税收公报》上公布的内容不具有法律效力……不得用来支持某一立场，除非这些内容（例如常见问题解答）明确表明或国税局通过新闻稿或在公报上发布的通知或公告表明另有规定。”但是，发布常见问题解答可以为纳税人提供一定程度的处罚保护。一般而言，根据《国内税收法》第 6662(d) 条和相关规定，如果确定纳税人对所持立场具有“实质性权力”，则纳税人可避免处罚，并且“国税局信息或新闻稿”被视为此目的的“权力”。但请注意“一般而言”的警告，因为有关“实质性权力”的规定过于复杂，无法在博客文章中全部涵盖。

然而，除了处罚之外，美国国税局还可能更改常见问题解答的答案（或意外地重新解释常见问题解答），从而损害依赖这些答案的纳税人的利益。最近一个说明常见问题解答问题的例子涉及离岸自愿披露计划 (OVDP)。OVDP 是一系列美国国税局和解计划。过去，美国国税局在吸收利益相关者的意见并获得财政部批准后，在 IRB 上公布了其和解计划。然而，从 23 年 2009 月 2009 日开始，美国国税局发布了一份内部备忘录和一系列常见问题解答，以颁布 XNUMX 年 OVDP 条款，这些条款未经内部或外部利益相关者审查，也未得到财政部批准。所有后续 OVDP 均受发布在 IRS 网站上的常见问题解答管辖，而不是在 IRB 上公布。（我在之前的一篇文章中详细讨论过这个问题 向国会提交的年度报告.)

OVDP 常见问题解答发布得如此匆忙，起草得如此糟糕，以致 IRS 不得不反复澄清。结果，它们对类似情况的纳税人的态度不一致。这些常见问题解答经常引起争议。IRS 定期更改它们，但没有提供任何正式记录，说明更改了什么以及何时更改。例如，在 1 年 2011 月 29 日至 2011 年 2011 月 2016 日期间，IRS 对 XNUMX 年离岸自愿披露计划常见问题解答进行了 XNUMX 次更改，这些更改已于 XNUMX 年从 IRS 网站上完全删除。正如我在最近的文章中指出的那样 向国会提交的 2018 财年目标报告，只有某些从业人员知道 IRS 如何解释这些规则。当 IRS 不按照其通俗易懂的语言解释这些规则时，就会产生争议。纳税人和不处理 OVDP 案件的从业人员往往处于不利地位，因为他们不知道 IRS 如何解释其 OVDP 常见问题解答。

这种做法对纳税人不公平。尽管 IRS 可能在 2009 年就迫切需要以 FAQ 的形式提供 OVDP 指南，但我认为没有充分的理由在七年后继续以这种方式运行其 OVDP。至少，IRS 应该在 IRB 中发布其 FAQ 及其所有更新。它还应该认真考虑使用 APA 下建立的通知和评论流程发布 OVDP FAQ。这样的程序可以帮助避免迄今为止大量纳税人遇到的 OVDP 问题。

更一般而言，我的观点是，当需要紧急或高度加急地提供指导时，国税局应该使用常见问题解答。例子包括为卡特里娜飓风的受害者或伯纳德·麦道夫庞氏骗局的受害者提供的救济。但是，我的建议是，当某个问题影响到大量纳税人或将持续适用时，国税局应尽快将常见问题解答转化为已发布的指导。美国纳税人有权获得最终决定权，而国税局可能会在纳税申报表提交后根据国税局的立场改变其立场并征收额外税款，这种前景简直是不公平的。

此外，为确保纳税人了解常见问题解答和其他未发布指南的局限性，我们建议国税局在这些指南附近醒目地展示免责声明，内容如下：“纳税人只能依赖《国内税收公报》上发布的官方指南。国税局的各项职能部门试图通过在 IRS.gov 上发布常见问题解答 (FAQ) 和其他信息为纳税人提供非官方指导。但除非另有说明，否则这些信息不具有约束力，纳税人不得依赖这些信息，因为这些信息可能不代表国税局的官方立场。”