13年2018月XNUMX日 美国国税局宣布 28年2018月600日，英国将终止离岸自愿披露计划（OVDP），因为该计划在2017年仅吸引了XNUMX名申请人。因此，现在是退一步从税收赦免研究的大背景下审视该计划的好时机。

和解计划和其他自愿披露或纠正计划通常会提供某种形式的赦免。定期提供广泛的税收赦免， 许多州都，可能会削弱自愿遵守。然而，和解计划是世界各地税务管理人员和政府的重要工具。难题在于何时提供和解计划以及如何构建和解计划。在 我向国会提交的 2 年年度报告第二卷 TAS 审查了税收赦免文献，以期阐明这些问题。

总之，TAS 发现，针对特定目标的狭义赦免计划不太可能对合规性产生负面影响，而旨在加速短期收入的广泛赦免则不太可能。研究（例如., 研究1, 研究2及 研究3) 表明，如果该计划与其他提高合规性的措施结合起来，任何负面影响都可以减轻。 有些人建议 当政府加大执法力度时，它甚至可以通过同时提供有限的赦免来加速合规性。如果是这样，那么诸如增加处罚、自动信息交换和第三方报告等合规增强措施也可以为税务机构提供机会，利用和解计划加速向合规规范的过渡，同时减少纠纷。事实上， 经济合作与发展组织（OECD）建议 税务机构在收到更多有关公民和居民在其他国家资产的信息时，会考虑离岸自愿披露计划 (OVDP)，至少有 47 个国家已经采用了这些计划，其中包括美国

我们的研究发现，当不遵守规定成为常态时，政府未能以合理和适当的方式解决这个问题——例如通知纳税人并提供大赦或大赦替代方案——可能会对自愿遵守规定构成完全不同的风险。

如果和解计划会削弱自愿遵守，为什么还要提供它们？

研究表明，广泛而频繁的税收特赦计划通常不会产生超过其实际长期成本的收入。尽管如此，税务机构提供有限的特赦或特赦替代方案仍然是合理的：

1. 追讨那些原本无法识别或征收的税款；
2. 避免执行和上诉的行政费用；
3. 通过降低重新加入税收体系的成本并增加未来不合规行为被发现和惩罚的可能性来提高未来的合规性；
4. 获取有关谁不合规以及原因的信息；
5. 促进资本回流；以及
6. 公平对待不合规的纳税人，在执行以前未执行的规定或实施更严厉的处罚、信息报告或执法举措之前，给他们一个遵守的机会。

即使是广泛的赦免也可能有用。当纳税人采取合理行动或政府导致不合规时，税务机构会使用广泛的赦免来促进未来的合规。例如， 美国最高法院提出质疑 要求州外卖家收取州销售税和使用税的合法性。一些州对此作出回应，为卖家提供 大赦 如果他们同意在未来征收这些税款，他们将承担过去不合规的责任。

有限赦免（称为替代赦免）对自愿遵守构成的风险最小，可以改善自愿遵守，并且在某些情况下是常态

尽管即使是广泛的赦免也能促进未来的遵守，但那些仅仅减少或取消惩罚的赦免与广泛的赦免有很大不同——对自愿遵守的风险更小——因此我们将其称为赦免替代方案。它们通常会吸引那些无意犯错且最不愿意不遵守规定的参与者。 经济学家建议 允许人们在被发现不遵守规定之前连本带利地支​​付欠税对经济威慑（即不遵守规定的预期经济成本和收益）几乎没有影响。因此，这些政策不应该吸引那些出于经济原因而作弊的人。

A 审查州税收赦免 证实了这一点，这表明即使是广泛的大赦通常也会吸引那些欠款金额相对较小的人（例如，无意的错误），而不是那些长期拖欠大量债务的人。另一项研究表明，大赦通常会吸引那些想要遵守的人。即使是那些最初故意不遵守的人， 对参与者的调查 发现他们的不遵守规定往往是因为他们无力支付。此外， OVDP 参与度分析 世界各地的税收危机表明，一大类抵制者包括那些“不愿意缴纳应缴税款”的人。

对于那些因疏忽而误报税表并在税务机关联系之前予以纠正的轻微拖欠者，提供罚款减免，并不会引起与大赦相同的担忧。参与者自愿缴纳税款和利息，尽管有些迟了。这些纳税人甚至可能不会被视为获得特殊待遇，因为所有纳税人都可以避免与准确性相关的处罚，即使在被发现之后，如果他们能够证明误报是由于《国内税收法》第 6664(c) 条规定的“合理原因”造成的。从这个角度来看，大赦替代方案可能比对每一次违法行为都处以罚款更公平。如果是这样，它们可能会增加人们对国税局的信任。 2012 年 TAS 研究 发现对 IRS 的信任与自愿遵守相关。此外， 发现一个模拟 被视为公平的赦免增加了自愿遵守的程度。 另有发现 当公民对这些政策进行投票时，它们对自愿遵守产生了更为积极的影响。

与这些公平考虑相一致，美国国税局有一个长期的大赦计划，允许纳税人在被美国国税局联系之前的任何时间提交“合格修正申报表”（QAR），从而避免与准确性相关的罚款（但不包括未能支付罚款），从而促进自愿遵守，具体规定如下： 财政部法规 § 1.6664-2。如果他们在被发现之前挺身而出，他们通常还可以避免根据国税局长期以来的自愿披露做法 (VDP) 被建议提起刑事起诉，前提是他们坚持合作并支付赔偿责任，如 IRM 9.5.11.9.

此外，随着税务机构从第三方（例如外国税务机构和金融机构）获取越来越多的财务信息，包含特赦内容的和解计划正在成为常态。 OECD 对 VDP 的调查 世界各地的调查发现，近一半的国家（19 个国家中的 47 个）对自愿披露纳税人免除了所有罚款。因此，当税务机关提高其发现漏报的能力时，其未能提供至少一项赦免替代方案可能会被视为不合常规。

在加强执法或增加处罚之前未能提供特赦替代方案可能会对自愿遵守造成风险

采用响应纳税人动机的税收管理策略——对犯了诚实错误的人实行大赦，对不遵守规定的人保留执法导向的处理——符合所谓的“响应性监管”税收遵从模式，该模式由美国税务局认可。 经合组织税务管理合规论坛小组和一定数量的 世界各地的税务机构该模型表明，当一个机构假设所有违规行为都是故意的（例如，总是主张处罚）时，它会降低该机构和税收制度的合法性。

当政府不执行法律时，它鼓励原本正直的人效仿政府的优先事项，认为遵守法律并不重要。它让不遵守法律成为常态。在这种情况下，有人认为 实施突然而严厉的制裁 政府有资源审计的少数人似乎不公平和不相称，损害了该机构的合法性。同样，在限速问题上，其他人也观察到：

通过警告司机执法，目的是为司机提供改变行为的机会。如果执法过程透明，并且已经发出警告，违规司机就很难声称程序不公平。

或许出于这个原因，国税局经常推迟对未遵守新要求的行为实施处罚，大概是为了让纳税人有一段合理的过渡期来了解和遵守这些规定。同样，如果在大赦或大赦替代方案之前加强执法力度或增加对之前未执行或处罚较轻的行为的处罚，可能会显得更公平。

例如， 据报道，澳大利亚税务局 (ATO) 声誉受损 在处理大规模营销的税收计划时，ATO 并没有积极回应有关这些计划是否合法的问题，而是保持沉默，而税务专业人士则告诉纳税人这些计划是合法的。纳税人投资后，ATO 调整了他们的账户，并暗示他们是逃税者。ATO 随后采取了一项免除利息和罚款的和解计划，但损害已经造成。多年后的一项调查发现，大多数参与者仍然认为和解是不公平的，对该机构持更负面的看法，并报告了与 ATO 调整账户之前大致相同的减少税收的努力程度。

ATO 的经历与 实验表明，人们会通过惩罚不公平行为来回报，即使这不符合他们的经济利益。相反，如果特赦替代方案看起来很公平，可以让人们知道不遵守规定将来会受到惩罚，并让人们相信税务机关会以合理和适度的方式处理不遵守规定的情况，并考虑到纳税人的事实和情况（例如纳税人的动机态度），那么特赦替代方案可以提高自愿遵守的程度。从边际上讲，没有理由认为这些因素不如经济威慑重要。因此，在加大执法力度或增加处罚力度之前不提供特赦替代方案可能会对自愿遵守构成风险——可能比提供特赦替代方案的相对较小的风险更大。

下周，我们将把有关赦免的知识应用到 IRS 的 OVDP 中。