In 上周的博客中，我们讨论了广泛的大赦如何削弱经济威慑力，但狭义的大赦或大赦替代方案（例如，在发现不遵守规定之前只免除处罚的大赦）不一定会产生同样的负面影响。我们还引用了一项研究，该研究表明，参与大赦的人往往也是犯了无意错误的人（即“良性”行为者，而不是坏人）。此外，如果没有大赦，突然增加处罚或执法力度更有可能被视为不公平，并削弱对政府的信任——这种观点可能会削弱自愿遵守规定。

本周，我们将研究结果应用于美国国税局的离岸自愿披露计划 (OVDP)。美国国税局的时机恰到好处。在国会提高了未能在外国银行和金融账户报告 (FBAR) 上报告外国账户的罚款之后，以及在国税局预计从第三方收到更多有关未披露账户的信息之前，它提供了一系列 OVDP。然而，OVDP 最初被设计为一种一刀切的解决方案，对于那些通常参与大赦的人来说不是一个好选择——犯了无意错误的良性行为者。虽然 OVDP 产生了大量收入——11.1 亿美元， 根据国税局 ——并可能避免了巨大的执法成本，但美国国税局最初未能为良性行为者设计计划，这可能削弱了人们对美国国税局的信任，对自愿遵守构成风险，正如我在向国会提交的年度报告中所讨论的那样（2017, 2014, 2013、2012 年和 2011 （第 206 页））。

政府的转变相对较为突然——2004 年之前几乎没有任何执法（正如财政部所描述的那样） 这里）以及对犯了诚实错误的人施加不成比例的惩罚——这些都无助于让人们相信它是合理或值得信赖的。事实上， 一项研究预测 2009 年的 OVDP 增加了逃税行为。尽管作者推测逃税行为的增加是由于对威慑力的负面影响，但也可能是由于 OVDP 对公众对 IRS 的信任产生了负面影响。本博客的其余部分将更详细地描述这些问题。

不遵守规定是常态

长期以来，美国公民都被要求在外国银行和金融账户报告 (FBAR) 上报告外国账户。然而，在 2004 年（国会提高了 FBAR 处罚）之前，FBAR 申报要求并不为人所知，不遵守规定是常态，要求很少得到执行，违反规定的人受到的惩罚也很轻。2002 年，财政部 报道 FBAR 遵守率可能低于 20%，并且在 2 年至 1993 年期间仅在 2002 起案件中判处了民事 FBAR 处罚。

从 2000 年开始，作为离岸信用卡项目 (OCCP) 的一部分，政府使用 John Doe 传票试图获取持有离岸银行发行的信用卡或借记卡的美国纳税人的身份，怀疑他们涉嫌逃税（如美国国税局和财政部税务管理监察长办公室 (TIGTA) 所述）， 这里 和 这里）。它还采取措施增加与其他国家的信息自动交换（如此处所述）。它 建议 收集更多有关非居民收入的信息，以便向其他国家提供这些信息，并签订包含 税务信息交换协议 （TIEA）。（国会最终通过 FATCA 2010 年，美国国税局开始实施 OCCP 计划，要求报告更多的第三方信息。因此，国税局越来越能够识别未报告海外账户的人。然而，根据 OCCP 的说法，当国税局审查那些通过 OCCP 识别的人的纳税申报表时，它通常不会征收任何额外的税款 蒂格塔从 2003 年开始，政府推出了一系列安置计划，如下所述。

美国国税局推出的首个旨在减少（而非取消）罚款的计划——离岸自愿合规计划 (OVCI)

14 年 2003 月 15 日至 2003 年 XNUMX 月 XNUMX 日期间，美国国税局提供了 离岸自愿遵守倡议 （OVCI）向使用离岸支付卡或类似安排以不正当方式逃税的人提供便利，前提是它尚未确定这些人的身份。参与者必须支付六年的补缴税款、利息以及一定的准确性和拖欠罚款，但不会面临任何民事欺诈或信息申报罚款（包括 FBAR）。OVCI 可能降低了解决不合规问题的成本，但参与者的限制、一刀切的条款以及许多纳税人可以选择的更好的替代方案——合格修正申报表（QAR）流程和 IRS 长期以来的刑事 VDP——可能会损害它的受欢迎程度。此外，除了 John Doe 传票外，它并没有明显增加被发现的风险。 2005报告 财政部没有给出任何理由相信政府正在改变合规规范。

美国国税局收到了大约 1,326 份 OVCI 申请，据报道收取了约 225 亿美元，其中大部分来自相对合规的纳税人。据美国国税局称，超过一半的 OVCI 申请人已经申报了他们的海外收入并缴纳了税款，但只是在纠正未能提交 FBAR 的情况 见证 由美国总审计局（现为美国政府问责局，简称 GAO）负责。即使在欠税的人中，他们欠税的中位数也只有 5,400 美元，这表明审计策略也可能无法发现重大的税务违规行为，除非它关注那些没有参与的人。

美国国税局推出的第二项解决现有争议的计划——最后机会合规计划 (LCCI)

2003 年至 2009 年期间，美国国税局试图通过向被确认持有离岸支付卡（或类似安排）以访问未披露账户的纳税人发出信函，向他们提供所谓的最后机会合规计划 (LCCI)，以解决案件。这填补了 OVCI 留下的空白，OVCI 不适用于那些被确认的人。根据 LCCI，美国国税局将免除未能提交信息申报表的某些处罚，并且只对一年施加民事欺诈和 FBAR 处罚，即使这些处罚可以适用于多年。值得注意的是，它并没有取代长期存在的 QAR 或自愿披露做法。根据 CCA 200603026。由于 LCCI 适用于已确定身份的人，因此其主要目的似乎是降低执法过程的成本。找到一种降低执法成本的方法尤为重要，因为 OVCI 数据表明审计可能不值得。

美国国税局的第三项计划——离岸自愿披露计划 (OVDP)——加大对良性行为者的处罚力度，减少获得免罚替代方案的机会

2004 年，国会修订了 31 USC § 5321(a)(5)，对非故意不提交 FBAR 的行为施加了新的处罚，并大幅提高了故意违规的处罚。这一增加为 IRS 提供了一个独特的机会，可以通过和解计划促进合规。根据 FAQ #2009，10 年，IRS“强烈鼓励”任何未能提交 FBAR 和类似申报外国账户收入的纳税人参与离岸自愿披露计划 (OVDP)。它不鼓励他们使用长期存在的 QAR 计划。它警告说，进行此类“悄悄”披露的纳税人可能会“受到刑事起诉”，而 OVDP 参与者通常会受到相当严厉的“离岸”处罚，以代替包括 FBAR 在内的各种其他处罚。根据 2009 年 OVDP，纳税人必须支付：

• 所有未缴税款；
• 20％的准确度相关惩罚；以及
• 六年间（20年至2003年）内，对其最高离岸账户余额（加上海外资产）处以2008%的“离岸罚款”。

根据该法案，假设纳税人每年未申报的利息收入为 23%，那么罚款率将恢复过去 5 年账户未缴税款的现值。 GAO. 因此，美国国税局在设立诉讼时效时就绕过了 QAR 程序以及国会长期以来授予的赦免。 此外，美国国税局似乎认为其早期的项目已经改变了规范，只有故意逃税的人才会不遵守规定，尽管 OVCI 申请人是一个多元化的群体，其中包括许多无意违规的人。

美国国税局希望那些认为离岸罚款太严厉的纳税人可以申请 OVDP，然后选择退出。然而，它在常见问题解答 #34 中警告说，“所有相关年份和问题都将受到 完成考试 ... [并且] 将施加所有适用的处罚（包括信息申报和 FBAR 处罚）” [强调] 针对那些选择退出的人。这表明，国税局将对那些非故意违法的人寻求最高处罚。OVCI 数据表明，国税局是在虚张声势，因为这样做不是明智之举。然而，国税局的信息破坏了信任。

虽然我的办公室和外部利益相关者对 2009 年 OVDP 表示担忧，并敦促国税局披露和撤回一份重新解释该计划关键条款的备忘录（例如，与国家纳税人权益保护局的 六月 （第 23 页）和 十二月 （第 206 页）向国会报告，并在 2011-1 年)，美国国税局于2011年设立了 离岸自愿披露倡议 （OVDI）（也称为 OVDP）。（注：自 13 年 2108 月 2011 日起，美国国税局网站上长期未发布的 XNUMX 年 OVDI 常见问题解答现已发布 这里，得益于 TAS 的倡导。查看讨论 这里, 这里及 这里，因为我们担心 IRS 不当使用常见问题解答，这也会破坏信任。）

2011 年项目于 9 年 2011 月 2012 日结束，接替它的是 XNUMX 年 OVDP，该项目是开放式的，所谓的 2014 奥罗拉项目 这是 2012 年计划的延续，但条款略有修改。在 25 年 OVDP 中，离岸罚款在八年期间上升至最高账户余额的 2011%，在 27.5 年 OVDP 中上升至 2012%，在 50 年计划中上升至 2014%（仍然在八年期间）。除了几个极其罕见的例外情况外，2011 年 OVDP 对良性和不良行为者适用相同的离岸罚款。不到 5% 的离岸罚款按较低的 12.5% 和 XNUMX% 税率评估。

对于良性行为者来说，唯一的其他选择是退出 OVD 计划并接受检查。然而，由于那些选择退出的人面临着长期的不确定性、检查的费用和压力、潜在的上诉以及更严厉处罚的风险，一些人同意支付为不良行为者设计的离岸罚款。在 2009 年的 OVDP 中，账户最小的人支付的离岸罚款中位数几乎是未申报税款中位数的六倍，而无代表的纳税人通常支付的金额甚至更多——远远高于账户最大的有代表的纳税人，如下所示。

国税局 报道 截至 2016 年 55,800 月，已有 9.9 名参与者为这些计划支付了超过 2003 亿美元，远远超过 XNUMX 年的 OVCI。这可能是由于 IRS 越来越多地获取有关离岸账户的信息、国会增加 FBAR 罚款、广泛宣传以及纳税人无意中未报告离岸账户收入而被认为缺乏其他选择。但是，对于许多纳税人来说，没有证据表明处罚是合理的（税务媒体上的文章表明许多人没有），而且成本和长期后果仍然未知。

也许是因为大多数拥有大量海外资产并希望参与的纳税人已经这样做了，而且2011年OVDI规定的罚款率提高了，所以对于所有纳税人来说，海外罚款的不比例性随着2011年OVDI规定下的应纳税额的百分比而增加，尤其是对于账户最小的纳税人来说，他们支付的未申报税款是中位数的八倍多，如下所示。

此外，参与者的账户通常会随着每个新计划而减少。这是有道理的，因为这些计划最初并不是为吸引那些违规行为并非故意的中产阶级纳税人而设计的，但他们逐渐了解到 FBAR 的要求、可能遭受的严厉处罚以及 IRS 的执法力度，并感到害怕。因此，尽管 IRS 之前没有执法力度，但他们还是因为害怕被起诉而加入了这些计划。

在下一篇博客中，我们将讨论美国国税局最终如何为良性行为者提供更合理的选择，尽管美国国税局于 13 年 2018 月 XNUMX 日宣布将停止 OVDP，但我们也将讨论如何改进该计划。