在 本系列的第一个博客 我们讨论了参与大赦的人往往也是无意犯错的人，即“良性”行为者，而不是坏人。我们讨论了在突然增加处罚或执法力度之前提供某种形式的大赦是合理的。否则，增加处罚力度更有可能被视为不公平，并削弱人们对政府的信任。此外，信任度的下降会削弱自愿遵守规定的能力。

在 第二篇博客我们引用的数据表明，与大赦研究一致，国税局的第一个大赦替代方案——离岸自愿合规计划 (OVCI)——通常吸引那些未能报告离岸账户但已缴纳税款或少报少量金额的人。尽管国税局在 OVCI 方面有经验，但它将其离岸自愿披露计划 (OVDP) 设计为针对不良行为者的惩罚性一刀切计划。它阻止良性行为者使用他们可用的长期免罚选项（例如，提交合格的修正申报表），并发表声明阻止他们选择退出。一些人感到压力，同意支付不成比例的罚款来纠正诚实的错误。这对他们来说似乎不公平，削弱了对该机构的信任。我们引用的研究表明，对政府的信任与自愿遵守有关。因此，我们并不惊讶地发现一项研究表明 OVDP 降低了自愿遵守。

在这篇博文中，我们描述了美国国税局最终如何为良性行为者创造了合理的替代方案。尽管美国国税局 公布 13年2018月XNUMX日，政府宣布将停止OVDP，我们还讨论了如何改进该计划。

美国国税局最终为良性行为者创造了合理的替代方案

在实施离岸结算计划近九年后，2012 年，美国国税局创建了“精简”计划，为“低风险”非居民（他们犯的错误相对较小，而且很可能是无意的）提供了惩罚性离岸自愿和解计划的适当替代方案。虽然简化提交程序不会达成协议，甚至不会阻止国税局审查纳税申报表，但对于许多只想纠正过去的错误而又不想被指控“悄悄更正”的纳税人来说，这是一种解决方案，国税局曾警告过这一点。

1年2012月24日至2014年8,851月697日期间，简化程序吸引了XNUMX名纳税人，其中只有XNUMX％（即XNUMX名纳税人）被归类为高风险并接受审查。 即使在“高风险”群体中，大多数纳税申报单（51%）也没有被美国国税局改变。在纳税申报单被调整的纳税人中，平均每份纳税申报单的调整额仅为 810 美元.

18 年 2014 月 2014 日，美国国税局制定了 XNUMX 年 OVDP，并创建了 两个新的“精简”计划 并取消了较低的 12.5% 和 XNUMX% OVDP 罚款率。纳税人必须证明其违规行为并非故意，报告未报告账户的收入，并缴纳由此产生的任何税款。居民将受到 XNUMX% 的罚款（根据所谓的简化国内离岸程序 (SDOP)）。非居民不会受到处罚（根据所谓的简化外国离岸程序）。国税局还制定了计划（这里。 及 这里。) 对于那些信息申报错误且有合理原因的人。这是美国国税局首次为一些良性行为者提供合理的替代方案。

此外，13 年 2015 月 XNUMX 日，美国国税局 责成 其审查人员“在大多数情况下”将对外国银行和金融账户 (FBAR) 违规行为的罚款限制在未申报账户最高总余额的 50%（如果是故意的）或每年 10,000 美元（如果是非故意的）。（多年来，美国国税局让公众相信它可能会以不合理的不成比例的方式应用这一规定。）这一指导意见降低了良性行为者选择退出 OVDP 的风险。可能是因为这一指导意见和简化的计划为他们提供了替代方案，2012 年 OVDP 下的离岸罚款不成比例似乎有所下降，如下所示。

图 1，2012 年 OVD 计划中未申报税款的离岸罚款中位数与账户规模中位数的比较

根据 SDOP（美国居民倡议），美国国税局仍提议对自愿上报且违法行为并非故意的美国居民进行处罚，但 5% 的罚款率更为合理。此外，美国国税局不再将他们归为逃税者。那些在 OVDP 期间已经申请过的人 过渡 期间获得了与简化计划相同条款的成交协议。

然而，美国国税局 拒绝 向那些已经同意根据签署的协议支付更高海外罚款的人提供退款，这些人本来可以享受简化处理。国家纳税人权益保护局 建议 立法授权并要求国税局修改这些错误。纳税人不应该因提前更正错误而受到惩罚。

我们下一步该怎么做：我们应该结束 OVDP 吗？

某种类型的和解计划可能应该继续下去。几乎没有证据表明遵守国际信息报告要求已成为常态。例如，美国国务院估计 2016 年有 1.2 万美国公民居住在国外，但政府当年只收到了约 XNUMX 万份 FBAR。国税局 引 600 年仅收到 2017 份 OVDP 申请，这是终止该计划的原因。然而，缺乏兴趣可能是因为纳税人和税务从业人员认为 IRS 对该计划的管理非常不公平，以至于宁愿冒着继续不合规或悄悄纠正的风险也不愿参与。

如果机构能够可靠地承诺通过在未来更有效地解释和执行规则或使遵守规则变得更容易来改善遵守规范，那么和解计划和其他特赦替代方案可能会特别有效。在这种情况下，该计划可以增加收入，节省资源，改善遵守规范，而不会让人觉得对诚实的人实施突然和不成比例的惩罚是不公平的。这种方法与响应性监管模式以及 纳税人权利 获得信息、优质服务、隐私以及公平公正的税收制度。

在正常情况下，税务机构可能很难改变合规规范。然而，由于《海外账户税收合规法案》（FATCA）和信息交换计划，美国国税局开始接收和使用更多信息。FATCA 鼓励外国金融机构向美国国税局报告其美国客户的信息，并鼓励外国政府签署双边自动信息交换协议。美国国税局已经收到并可能继续收到来自离岸银行和金融机构的新信息。许多国家还同意根据《美国国税局法案》自动交换信息。 常见的报告标准以及经济合作与发展组织 建议 成员国在开始这些交换之前就考虑 OVDP。那些这样做的国家往往将其 OVDP 的成功归功于这些自动交换协议。

在这种情况下，之前遵守规定的纳税人可能会对大赦或大赦替代方案感到恼火，但考虑到任何漏报行为被发现的可能性增加，他们不应该因为遵守规定而感到愚蠢。参与者为政府节省了原本需要用于执法的资金；参与者随后的不遵守行为更有可能被发现和惩罚，从而为机构腾出资源来追查那些不参与的人。

对于其他所有人来说，和解计划表明，可以信任该机构只会对已收到通知的人实施合理且相称的处罚，从而消除了未来不合规的至少一个借口（即该机构缺乏公平性和相称性）。因此，随着新的自动信息交换和其他类型的第三方信息报告可供国税局使用，它有一个难得的机会利用和解计划和其他形式的特赦，作为一种低成本的方式来改善合规规范，同时尊重纳税人的权利，前提是它可以解决对滥用机密税务信息的合理担忧。

毫无疑问，美国国税局希望继续与许多纳税人达成和解，尤其是那些自愿遵守规定的纳税人。事实上，它将继续鼓励这种合作，并确保这些和解是一致、公平和透明的。因此，即使它终止了目前的 OVDP，它也可能决定某种形式的披露和和解计划是有用的，尽管它可能不被称为 OVDP。

如果我们保留某种形式的 OVDP，我们该如何修复它？

我在十份提交给国会的报告中讨论了 IRS 的 OVDP 问题（不包括我对 IRS 回应的回应）——五份年度报告（2017, 2014, 2013, 2012及 2011) 和五项目标报告（2018, 2017, 2014、2013 年和 2012）——在 TAD 2011-1，我将其转交给了前国税局局长舒尔曼。（他没有回应。）为了维护该机构的信誉并消除国税局员工专断行事的疑虑，我多次向国税局提出了以下许多（但不是全部）建议：

1. 在征求并采纳内部和外部利益相关者的意见后，将 OVDP 相关计划指南作为税收程序发布（或在《国内税收公报》中发布的类似指南），就像其他重要程序一样。正如我们所讨论的， 一项研究 发现，当公民投票表决时，大赦对自愿遵守有显著的积极影响。虽然允许利益相关者发表评论并不像投票那样具有参与性，但它可以提高人们对该计划的合法性，并解决常见问题的问题。
2. 将 OVDP 相关计划指南的解释权分配给律师或技术顾问，他们的建议需要向公众披露，就像《国内税收法》第 6111 条规定的首席法律顾问建议一样。否则，纳税人会觉得国税局根据秘密规则不公平地运作。
3. 仅通过分发在 irs.gov 上发布并纳入 IRM 的临时指导备忘录向 OVDP 工作人员提供指导，该备忘录也向公众披露。这已经是 IRM 11.3.7.2 以及《信息自由法》， 5 美国法典第 552(a)(2)，但 IRS 有时会通过私人会议或电话、未公开的电子邮件、培训材料、指南、工作辅助工具以及发布到内部 SharePoint 网站的其他材料来传达澄清。它应该将这些材料发布在 irs.gov 上。
4. 在 OVDP 案件中，允许纳税人与任何对其提交的材料作出裁定的人（例如，税务代理人、地区经理或中央审查委员会）或为就争议问题作出裁定的其他员工提供建议的人（例如，技术顾问或 IRS 律师）举行会议。此外，要求顾问以书面形式向纳税人解释其理由，并根据纳税人提供的任何新事实或分析重新考虑该建议。否则，纳税人无法相信他们的事实和论点已被理解和考虑，或者他们的案件已得到妥善处理。
5. 允许纳税人根据 IRB 公布的程序，对税务代理人的 OVDP 裁定提出上诉或提出上诉。允许向独立职能部门提出上诉将增加裁定的可信度。
6. 建立程序，帮助纳税人将通过 OVDP 或简化申请提交的付款的退款限制期延长至 IRS 处理完案件后至少六个月。IRS 非常小心地确保评估期不会在处理案件时失效，并且它应该做出同样的努力，确保纳税人不会因为流程冗长而失去他们为参加这些计划而支付的款项。
7. 当纳税人选择退出或被取消参与 OVDP 时，美国国税局不应该审计披露前六年以上未能提交的纳税申报表。  政策声明 5-133 规定 IRS 通常只会强制执行过去六年的申报要求。由于申请 OVDP 的人通常是最不遵守规定的人，因此他们不应该比没有提交自愿披露的人受到更严厉的处罚。
8. 允许纳税人修改其结案协议，以便从 OVDP 相关计划条款的任何有利于纳税人的变更中受益，就像美国国税局向那些已经签署了 12.5 年 OVDP 结案协议的人提供 2011 年计划下的 2009% 和 XNUMX% 的税率时所做的那样。如果美国国税局认为其无权重新签订协议，它应该与财政部合作，为我的 立法建议 （第 341 页）授权此类修改。这是必要的，这样纳税人就不会因提前更正错误而受到惩罚。

为什么需要这些改变？

这些变化将需要更多资源，但它们可能会极大地改变 OVDP 参与者和利益相关者对 IRS 的看法。目前，OVDP 常见问题解答尚未经过 TAS 或外部利益相关者的审查，因此很难追踪变化。常见问题解答由税务代理人、技术顾问和 IRS 律师进行解释。2009 年计划开始时，IRS 发布了一份秘密内部备忘录以“澄清”该计划的关键术语（2009 年 OVDP 常见问题解答 #35），但拒绝向公众披露（根据 FOIA 的要求），直到我的办公室介入。即使在今天，纳税人也不总是能够获得 IRS 对计划条款的解释。因此，TAS 每年都会收到纳税人的有效投诉，投诉称 IRS 员工对计划条款的解释违反直觉，并且似乎不必要地带有惩罚性和不公平性。

国税局几乎总是会回应我办公室发出的与 OVD 相关的纳税人援助令 (TAO)，解释称其所做的一切都符合常见问题解答，而常见问题解答仅由管理该计划的员工进行解释。它通常会说，它一直在一致地解释这些条款，纳税人和我对它对计划条款的解释提出质疑都是不合理的。根据国税局的说法，任何偏离都会为纳税人提供特殊待遇，这是不公平的。

税务人员依靠技术顾问和律师来回答有关如何在具体案件中应用这些条款的问题。（我们注意到，如果计划条款如此明确，这些顾问就没有必要了。）有时这些顾问同意与纳税人讨论他们的分析，有时他们拒绝。

国税局通常会通过授权员工在纳税人不接受其看似单方面的决定的情况下将纳税人从计划中除名的方式来解决对其员工决定的投诉（无论是纳税人自己提出还是 TAO 提出）。国税局认为纳税人可以在计划之外获得正当程序。

当纳税人选择退出或被从 OVDP 中除名时，委员会将确定任何后续审查的范围。如果纳税人选择退出，委员会将考虑纳税人的意见，但如果纳税人被除名，委员会将不予考虑。在某些情况下，合作纳税人被除名仅仅是因为代理人对现有信息不满意。纳税人只能向地区经理对除名决定提出上诉。有传闻证据表明，地区经理通常会批准或推迟（而不是撤销）除名决定，而不会与纳税人举行会议或提供充分的解释。

是否接受纳税人证明其不合规行为是非故意的这一决定（这是达成最终协议的必要条件，该协议将根据过渡规则签署的简化条款纳入其中）被指定由一个秘密委员会进行审查。纳税人无法与委员会沟通，而税收代理人与委员会的沟通根据《信息自由法》被保密，不向纳税人公开。纳税人无法确定事实是否准确。委员会将拒绝简化处理，理由是纳税人没有证明其行为是非故意的，尽管几乎不可能证明其行为是非故意的，而且国税局几乎没有提供关于需要什么证据的指导。

这些程序的累积结果是给纳税人留下了这样的印象：税务代理人及其未透露姓名的顾问拥有不受约束的权力，可以收取不成比例的惩罚性和解金，而他们这样做的依据是，他们可以将纳税人拖入没有问责制、透明度或正当程序的全面审查。. 美国国税局不应该给人留下这样一种印象：它对那些试图改正错误的人进行任意惩罚，而应该努力通过对模糊性条款做出有利于他们的解释，来促进人们自愿遵守规定。

OVDP 不仅未能向参与者提供透明度和正当程序，也未能向利益相关者提供有关项目整体结果的透明度和问责制。2017 年， TAS 报告 向国会报告该计划的总体结果——国会和负责就该计划的有效性做出决策的任何人都希望看到这些结果——大型企业和国际运营部要求我们删除这些内容。此外，它还要求 TAS 不要再发布来自 IRS 系统的任何有关该计划的数据。

如果国税局希望被视为一个负责任和值得信赖的税务管理者，它就需要解决这些问题，即使它只认为这些问题是“外表”问题。因此，它应该建立透明、公平、合理的 OVDP 程序，尊重纳税人的权利。上述建议将是一个很好的开端。然而，这些建议不应该是最后一步。如果国税局将 OVDP 公之于众并征求意见，它将收到许多其他有价值的想法。

最后的建议

在结束之前，我将再提出一项建议，鼓励更多纳税人自愿遵守。有些人可能不会参与 OVDP，因为他们担心向外国政府重新披露其财务信息可能会带来风险。《国内税收法》第 7602(c) 条要求国税局在联系第三方之前通知纳税人，从而平衡了隐私问题与国税局从第三方获取信息的需求——这些联系将揭示纳税人正在接受审查或征收行动。同样，澳大利亚税务监察长 Ali Noroozi 在一篇 特刊 of 税务须知 建议澳大利亚税务机构在向其他政府提供纳税人的私人信息时，应向纳税人发出通知。

美国 OVDP 可能会吸引反对者，因为它向他们保证，国税局不会向其他政府重新披露申请人的财务信息，或者至少在披露前提前通知申请人。此类通知将使纳税人有机会将财产和人身安全的风险降至最低。它还将为申请人提供一个机会，以解决或减轻任何错误信息、不合规行为以及请求机构对信息进行误解或不当重新披露的可能性。